Inhaftierung im Ausländerrecht Hans-Peter Welte Haftarten – Verfahren – Praktische Umsetzung DNWXDOLVLHUWH $XʴDJH
Gesamtinhaltsübersicht Einleitung....................................................................................... 13 Vorwort.......................................................................................... 14 Abkürzungsverzeichnis................................................................. 16 I. Historische Entwicklung. ................................................... 25 1. Abschiebungshaft............................................................... 26 2. Ergänzende Vorbereitungshaft......................................... 28 II. Unionsrechtliche Vorgaben für die Inhaftierung von Ausländern.......................................................................... 29 1. Rückführungsrichtlinie....................................................... 30 1.1 Allgemeines......................................................................... 30 1.2 Durchführung von Unionsrecht......................................... 33 1.3 Zielsetzung und Regelungsgehalt der Rückführungsrichtlinie....................................................... 33 1.4 Personeller Anwendungsbereich....................................... 34 1.5 Anwendung von Zwangsmitteln....................................... 36 1.6 Regelungsinhalt.................................................................. 37 1.7 Familienschutz und Schutz von Minderjährigen.............. 37 1.8 Inhaftierung........................................................................ 39 1.9 Inhaftierung von Minderjährigen und Familien mit Minderjährigen................................................................... 39 1.10 Ausblick............................................................................... 44 2. Dublin-III-Verordnung – Überstellungshaft...................... 47 2.1 Haftvoraussetzungen nach der Dublin-III-Verordnung – Umsetzung in nationales Recht......................................... 47 2.2 Normadressaten.................................................................. 48 2.3 Haftgrund............................................................................ 49 2.4 Annahme einer erheblichen Fluchtgefahr........................ 50
2.5 Zusätzliche Anhaltspunkte für das Vorliegen einer erheblichen Fluchtgefahr................................................... 53 2.6 Zulässigkeit eines Haftantrags........................................... 53 2.7 Festhalten und vorläufige Ingewahrsamnahme.............. 54 2.8 Verfahrensvorschriften....................................................... 55 2.9 Haftbedingungen und Garantien für die Haft................. 56 III. Haftarten und Haftvollzug................................................ 61 1. Haftarten im Aufenthaltsgesetz....................................... 62 2. Haftvollzug und Haftbedingungen................................... 63 2.1 Vollzug der Abschiebungshaft. ......................................... 63 2.2 Haftbedingungen............................................................... 66 IV. Die Abschiebungshaft........................................................ 87 1. Sachlicher Anwendungsbereich......................................... 89 2. Personeller Anwendungsbereich....................................... 89 3. F ormen der Abschiebungshaft.......................................... 90 4. Zweck der Abschiebungshaft............................................ 90 5. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Inhaftierung Minderjähriger.................................................................... 91 5.1 Zur Frage der Unerlässlichkeit............................................ 92 5.2 Mildere Eingriffsmaßnahmen............................................ 92 5.3 Zur Inhaftierung Minderjähriger....................................... 92 6. Abschiebungshaft bei Asylantrag..................................... 94 7. Die Vorbereitungshaft........................................................ 96 7.1 Allgemeines......................................................................... 96 7.2 Dauer der Vorbereitungshaft............................................ 98 8. Die Sicherungshaft.............................................................. 100 8.1 Grundvoraussetzungen für die Beantragung von Sicherungshaft.................................................................... 100 8.2 Gründe für die Sicherungshaft.......................................... 102
8.3 Bestehen einer Fluchtgefahr.............................................. 102 8.4 Vermeidung der Fluchtgefahr. .......................................... 104 8.5 Widerlegliche Vermutung einer Fluchtgefahr.................. 104 8.6 Konkrete Anhaltspunkte für eine Fluchtgefahr............... 109 8.7 Unerlaubte Einreise und vollziehbare Ausreisepflicht..... 112 8.8 Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG.............. 115 8.9 Einreise entgegen einem Einreise- und Aufenthaltsverbot.............................................................. 117 8.10 Unzulässigkeit der Sicherungshaft.................................... 118 8.11 Dauer der Sicherungshaft.................................................. 122 9. Die Mitwirkungshaft.......................................................... 125 9.1 Gesetzeszweck.................................................................... 125 9.2 Anwendungsbereich........................................................... 126 9.3 Dauer der Mitwirkungshaft............................................... 127 10. Verfahren – Zuständigkeit für die Anordnung von Abschiebungshaft............................................................... 128 10.1 Verfahren............................................................................ 128 10.2 Festhalten und vorläufiger Gewahrsam........................... 128 10.3 Schriftlicher Haftantrag. .................................................... 130 10.4 Einvernehmen mit der Staatsanwaltschaft....................... 135 10.5 Pflicht zur unverzüglichen persönlichen Vorführung...... 137 10.6 Anhörung des Ausländers.................................................. 138 10.7 Unterrichtung einer Vertrauensperson............................. 141 10.8 Bewilligung von Prozesskostenhilfe.................................. 141 10.9 Bestellung eines Verfahrenspflegers................................. 142 10.10 Belehrung............................................................................ 142 10.11 Zuständigkeit...................................................................... 143 V. Der Ausreisegewahrsam.................................................... 151 1. Gesetzeszweck.................................................................... 152 2. Beispiele für den Ausreisegewahrsam.............................. 152
3. R echtscharakter des Ausreisegewahrsams....................... 153 4. Anordnung des Ausreisegewahrsams............................... 154 4.1 Vorliegen eines Sicherungsgrundes. ................................. 154 4.2 Voraussetzungen für die Anordnung des Ausreisegewahrsams.......................................................... 154 4.3 Dauer des Ausreisegewahrsams........................................ 156 4.4 Absehen vom Ausreisegewahrsam.................................... 157 4.5 Beendigung des Ausreisegewahrsams.............................. 157 4.6 Ort des Ausreisegewahrsams............................................. 157 4.7 A nwendung des Abschiebungshaftregimes..................... 158 4.8 Festhalten und vorläufige Ingewahrsamnahme, Richtervorführung.............................................................. 158 VI. Die ergänzende Vorbereitungshaft für gefährliche Ausländer............................................................................ 161 1. Vorbemerkung.................................................................... 162 2. Gesetzeszweck.................................................................... 162 3. Vorgaben des Rechts der Europäischen Union und völkerrechtlicher Vorschriften. .......................................... 164 4. Rechtscharakter der ergänzenden Vorbereitungshaft.... 165 5. Voraussetzungen für die Anordnung der ergänzenden Vorbereitungshaft.............................................................. 165 6. Personeller Anwendungsbereich....................................... 165 7. Haftgrund............................................................................ 166 8. Bestehen einer besonderen Gefahrenlage....................... 167 9. E rforderlichkeit der ergänzenden Vorbereitungshaft..... 168 10. Dauer der ergänzenden Vorbereitungshaft..................... 168 11. Vollzug der ergänzenden Vorbereitungshaft in Hafteinrichtungen.............................................................. 170 11.1 Unionsrechtliche Vorgaben................................................ 170 11.2 Vollzug in speziellen Hafteinrichtungen........................... 171
11.3 Vollzug außerhalb spezieller Hafteinrichtungen – Ausnahmefälle.................................................................... 171 12. Festhalten und vorläufige Ingewahrsamnahme ohne richterliche Anordnung...................................................... 173 12.1 Regelungsinhalt.................................................................. 173 12.2 Verfassungsrechtliche Anforderungen............................. 173 12.3 Voraussetzungen für das Festhalten und die vorläufige Ingewahrsamnahme........................................................... 174 12.4 Pflicht zur unverzüglichen Vorführung beim Haftrichter........................................................................... 174 VII. B estellung eines anwaltlichen Vertreters........................ 177 Grundlagen.................................................................................... 178 VIII. Die Zurückweisungshaft.................................................... 181 1. Voraussetzungen, Zuständigkeit....................................... 182 2. Zurückweisungshaft bei Einreise an einer EU-Außengrenze................................................................. 183 3. Zurückweisungshaft bei Einreise an einer Binnengrenze...................................................................... 185 4. Zurückweisungshaft zum Zweck der Überstellung eines Asylsuchenden in den für die Überprüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständigen EU-Mitgliedstaat................................................................. 186 5. Unterbringung in einer Transitunterkunft....................... 186 6. Unterbringung im Flughafenbereich bei Zurückweisung.................................................................... 189 IX. Literaturverzeichnis............................................................ 191 X. Stichwortverzeichnis.......................................................... 195
Einleitung 14 www.WALHALLA.de Einleitung Vorwort Seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes am 1.1.2005 sind die Rechtsgrundlagen für die Inhaftierung von Ausländern zwecks Rückführung mannigfach geändert und dabei auch den Vorgaben des Europäischen Unionsrechts angepasst worden.1 Das Festhalten und der vorläufige Gewahrsam ohne vorherige richterliche Anordnung wurden im Aufenthaltsgesetz bei den einzelnen Haftmaßnahmen fixiert. Ein Rückgriff auf entsprechende ordnungsrechtliche Regelungen der Länder hat sich dadurch auch im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung im Migrationsbereich erübrigt.2 Einen erheblichen Änderungs- und Anpassungsbedarf im innerstaatlichen Recht haben die Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG, die u. a. besondere Bedingungen an die Haftunterbringung von Ausländern, insbesondere von schutzbedürftigen Personen, durch die Ausländerbehörden stellt, und die Dublin-III-Verordnung mit sich gebracht, die – wie auch die Rückführungsrichtlinie – für eine Inhaftierung das Bestehen einer „Fluchtgefahr“ zwingend voraussetzt. Dabei ist nicht zu verkennen, dass beide Rechtsakte im Rahmen der in Vorbereitung befindlichen Neukonzeption des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) grundlegenden Änderungen unterworfen oder – wie die Dublin-III-Verordnung – ersetzt werden, was sich im innerstaatlichen Bereich auch legislatorisch auswirken wird. Zu dem Reformprozess auf Unionsebene und dem mit einer Inhaftierung verbundenen Problembereich wurden in dem Praxishandbuch Ausführungen gemacht. 1 Vgl. Hörich/Tewocht, Zum Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht, NVwZ 2017, 1153–1160. 2 Da die Ausländerbehörden nach dem für sie seinerzeit maßgeblichen bundeseinheitlichen Ausländerrecht nicht befugt waren, selbst ohne richterliche Vorabanordnung Maßnahmen zur Durchsetzung von Abschiebungshaft zu treffen (vgl. BVerwGE 62, 317, 320; BGH, NJW 1993, 3069, 3070; OLG Frankfurt, InfAuslR 1995, 361 f. und NVwZ 1998, 213 f.), konnte sich eine Ermächtigungsgrundlage für die Festnahme des Betroffenen und den anschließenden Verwaltungsgewahrsam nur entweder aus dem Polizei- und Ordnungsrecht der Länder oder aus dem Strafprozessrecht ergeben.
Vorwort 15 www.WALHALLA.de In dem Praxishandbuch werden auch die neuen Haftformen, der Ausreisegewahrsam, die ergänzende Vorbereitungshaft und die Überstellungshaft sowie die Haftbedingungen hinsichtlich der Unterbringung von besonders schutzbedürftigen Personen erläutert. Das Praxishandbuch eignet sich auch für die Ausbildung der Bediensteten im Abschiebungshaftvollzug, da es in seiner Themenvielfalt den Rahmenstoffplan3 umfasst. Für das Verständnis und die Transparenz der Sachzusammenhänge ist eine Zusammenschau der praxisorientierten Erläuterungen mit den aktuellen ausländerrechtlichen Vorschriften unerlässlich. Zu empfehlen ist hier die Textausgabe „Ausländerrecht, Migrations- und Flüchtlingsrecht“, ebenfalls im WALHALLA Fachverlag erschienen. Bitte beachten Sie: Dieses Praxishandbuch behandelt selbstverständlich Problem- und Fallkonstellationen bei Inhaftierungen sowohl von Ausländern und deren Kindern wie auch von Ausländerinnen und Intersexuellen.4 Die im Buch verwendeten männlichen Bezeichnungen wurden lediglich zur Vereinfachung und besseren Lesbarkeit gewählt. In der zweiten Auflage des Buches sind insbesondere die aufgrund des Rückführungsverbesserungsgesetzes vom 26.2.2024 (BGBl. I Nr. 54) eingetretenen Rechtsänderungen und die aktuelle Rechtsprechung berücksichtigt worden. Dr. Hans-Peter Welte 3 Vgl. z. B. § 7 der Sächsischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung Abschiebungshaft – SächsAPOAHaft – vom 25.1.2019. 4 Biologisch weder als Mann noch als Frau einzustufen.
I. Historische Entwicklung 26 www.WALHALLA.de I I. Historische Entwicklung 1. Abschiebungshaft Das ordnungsrechtliche Instrument der Abschiebungshaft nach § 62 AufenthG war ebenso wie die Ausweisung und die Abschiebung in den Vorgängerregelungen des Aufenthaltsgesetzes etabliert. So war die Abschiebungshaft im Ausländergesetz 1990 in § 57 und im Ausländergesetz 1965 in § 16 geregelt. Dadurch wird dem in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Gesetzesvorbehalt hinsichtlich des Eingriffs in die Freiheit der Person (freiheitsentziehende Maßnahme) entsprochen. Seither stehen die Anordnung der Abschiebungshaft oder des Ausreisegewahrsams als freiheitsentziehende Maßnahmen unter dem Richtervorbehalt des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG. Für den schwersten Eingriff in das Recht der Freiheit der Person, die Freiheitsentziehung, fügt Art. 104 Abs. 2 GG dem Vorbehalt des (förmlichen) Gesetzes den weiteren, verfahrensrechtlichen Vorbehalt einer richterlichen Entscheidung hinzu, der nicht zur Disposition des Gesetzgebers steht.5 Der Richtervorbehalt dient der verstärkten Sicherung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Alle staatlichen Organe sind verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass der Richtervorbehalt als Grundrechtssicherung praktisch wirksam wird.6 Hingegen bedarf die Durchführung der Abschiebung als Vollstreckungsmaßnahme in der Form des unmittelbaren Zwangs oder die vorübergehende Unterbringung im Flughafenverfahren nicht der richterlichen Anordnung, da es sich bei ihnen lediglich um freiheitsbeschränkende Maßnahmen handelt. Durch Art. 1 Nr. 35 des Gesetzes zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27.7.2015 (BGBl. I S. 1386) ist § 62b AufenthG, in dem der Ausreisegewahrsam geregelt ist, mit Wirkung vom 1.8.2015 in das Aufenthaltsgesetz eingefügt worden. Daneben gibt es seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes am 1.1.2005 die Möglichkeit, eine Ausreiseeinrichtung nach § 61 Abs. 2 AufenthG für ausreisepflichtige Ausländer einzurichten. 5 Vgl. BVerfGE 10, 302. 6 Vgl. BVerfGE 105, 239; vgl. zu Art. 13 Abs. 2 GG BVerfGE 103, 142.
1. Abschiebungshaft 27 www.WALHALLA.de I Auf welche Art und Weise die Abschiebehäftlinge unterzubringen sind, regelt § 62a AufenthG in Umsetzung des Art. 16 der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG (RFRL). Grundsätzlich sind besondere Hafteinrichtungen für Abschiebungshäftlinge vorzusehen. Nur in Ausnahmefällen, wie bei Notlagen oder bei Gefährdern,7 kommt eine anderweitige Unterbringung, jedoch unter Beachtung des Trennungsgebots, in Betracht. Durch Art. 1 Nr. 23 des Zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht vom 15.8.2019 (BGBl. I S. 1294) wurde § 62b AufenthG mit Wirkung vom 21.8.2019 neu gefasst. In § 2 Abs. 14 Satz 3 und 4 und § 62b Abs. 4 Satz 1 und 2 AufenthG wurde die Ermächtigung zum Festhalten und zur vorläufigen Ingewahrsamnahme ohne richterliche Anordnung in Fällen der Überstellungshaft bzw. des Ausreisegewahrsams sowie in § 62 Abs. 6 AufenthG die Mitwirkungshaft neu normiert. Das Rückführungsverbesserungsgesetz vom 21.2.2024 (BGBl. I Nr. 54) zielt darauf ab, durch verschiedene Änderungen unter anderem des Aufenthalts- und des Asylgesetzes Rückführungen von Ausländern zu erleichtern, die vollziehbar ausreisepflichtig sind und die Kosten für die Haushalte des Bundes und der Länder im Grundsatz zu verringern. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Einführung einer Pflicht zur Bestellung eines Bevollmächtigten nach § 62d AufenthG diesen Anforderungen in jedem Fall gerecht wird. Durch das Rückführungsverbesserungsgesetz wird ein eigenständiger Haftgrund bei Verstößen gegen ein Einreise- und Aufenthaltsverbot in § 62 Abs. 3 AufenthG geschaffen, um das Einreise- und Aufenthaltsverbot effektiver vollziehen zu können. Einen eigenständigen Haftgrund sieht § 62 Abs. 3 AufenthG auch für Fälle vor, in denen der abzuschiebende Ausländer zunächst erlaubt eingereist ist und später vollziehbar ausreisepflichtig geworden ist. Bislang war nur der Eintritt der vollziehbaren Ausreisepflicht aufgrund einer unerlaubten Einreise als eigenständiger Haftgrund normiert. Zudem wird der Prognosezeitraum für die Durchführung der Abschiebung bei der Sicherungshaft für alle Fälle auf sechs Monate erweitert (§ 62 Abs. 3 Satz 3 AufenthG). Außerdem wird eine Verbesserung der Möglichkeiten bei der Mitwirkungshaft nach § 62 Abs. 6 AufenthG eingeführt, indem auch die Unterlassung erforderlicher Angaben zur 7 Vgl. EuGH, Urt. v. 2.7.2020 – C-18/19 – VM gg. Stadt Frankfurt am Main, InfAuslR 2020, 339.
I. Historische Entwicklung 28 www.WALHALLA.de I Klärung der Staatsangehörigkeit von der Mitwirkungshaft erfasst werden. Die Höchstdauer des Ausreisegewahrsams in § 62b Abs. 1 AufenthG von 10 auf 28 Tage, wird verlängert, um effektiver als bisher ein Untertauchen des Abzuschiebenden zu verhindern. Ferner wird in § 62b Abs. 2 AufenthG für die Ausländerbehörden die Einbeziehung aller Abschiebungshafteinrichtungen, unabhängig von ihrer Entfernung zu einem Flughafen oder einer Grenzübergangsstelle, als Vollzugsort für den Ausreisegewahrsam ermöglicht. Eingeführt wurde in § 62d AufenthG die in der Praxis umstrittene Bestellung eines anwaltlichen Vertreters zur richterlichen Entscheidung über die Anordnung von Abschiebungshaft und Ausreisegewahrsam. 2. Ergänzende Vorbereitungshaft Eine neue Möglichkeit der Inhaftierung zur Vorbereitung von Abschiebungen schafft das am 10.12.2020 in Kraft getretene Gesetz zur Verschiebung des Zensus in das Jahr 2022 und zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes vom 3.12.2020 (BGBl. I S. 2675), mit dem § 62c in das Aufenthaltsgesetz eingefügt wurde. Aufgrund der Neuregelung kann ein Asylantragsteller zur Vorbereitung einer Abschiebungsandrohung nach § 34 AsylG auf richterliche Anordnung in „ergänzende Vorbereitungshaft“ genommen werden, wenn er entgegen einem Einreise- und Aufenthaltsverbot (§ 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG) ohne Betretenserlaubnis nach § 11 Abs. 8 AufenthG in das Bundesgebiet eingereist ist und von ihm eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht, oder er aufgrund eines besonders schwerwiegenden Ausweisungsinteresses nach § 54 Abs. 1 AufenthG ausgewiesen worden ist.
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