WOHNSITZNACHWEIS ELEKTRONISCHE ANMELVIERTES BÜROKRATIEENTLASTUNGSGESETZ ME AUTOMATISIERTER ABRUF PROTOKOLLIERUNGS DATENÜBERMITTLUNG MELDEPFLICHT EINWOH ÜBERMITTLUNG REISEGESELLSCHAFTEN MELDE ABMELDUNG BMGVWV UMZUG HAUPTWOHNSI BEHERBERGUNGSSTÄTTEN HAUPTWOHNSITZ A ANMELDUNG AUTOMATISIERTER ABRUF ANMELD PROTOKOLLIERUNG WOHNSITZNACHWEIS BMG BMG ELEKTRONISCHE A ANMELDUNG ELEKTRONDG UMMELDUNG PERSONEN SUCHE MELDEREGISTER AUTOMATISIERTER ABRUF DATENÜBERMITTLUNG PROTOKOLLIERUNGSPFLICHT AUSKUNFTSBESCHRÄNKUNGEN ABMELDUNG MELDEPFLICHTEN MELDEBESTÄTIGUNG UMZUG Kommentar zum Bundesmeldegesetz Jörgen Breckwoldt Praxisgrundlagen für Verwaltung und Behörden Inkl. Änderungen durch das Vierte Bürokratieentlastungsgesetz 2., aktualisierte $XʴDJH
Vorwort Die Zeit vergeht im Flug, und so freue ich mich, Ihnen die zweite Auflage meines Kommentars zum Bundesmeldegesetz pra¨ sentieren zu du¨ rfen. Seit der Vero¨ ffentlichung der ersten Auflage im November 2022 hat sich einiges getan – nicht nur in der Welt, sondern auch im Bundesmeldegesetz. Gesetzesa¨ nderungen sind wie unerwartete Besucher: Man weiß nie genau, wann sie kommen und was sie mitbringen. Unser Gesetzgeber war fleißig, und so haben wir zahlreiche Neuerungen zu verzeichnen, die eine U¨ berarbeitung meines Kommentars unabdingbar machten. Besonders hervorzuheben sind die A¨ nderungen durch das Vierte Bu¨ rokratieentlastungsgesetz vom 23. Oktober 2024, das u. a. die Meldepflichten fu¨ r Beherbergungssta¨ tten vereinfacht und die Mo¨ glichkeit der elektronischen Meldung eingefu¨ hrt hat. Das Einwohnermelderecht erfu¨ llt in mehrfacher Hinsicht eine wichtige staatliche Funktion. So ist es entscheidend fu¨ r die Teilhabe der Bu¨ rger an fundamentalen, demokratischen Prozessen, indem die Melderegister die Daten fu¨ r die Wa¨ hlerverzeichnisse gewissermaßen von Amts wegen zur Verfu¨ gung stellen. Eine eigeninitiative Registrierung im Wa¨ hlerverzeichnis, wie etwa in den USA, ist so nicht no¨ tig. Das stellt sicher, dass die demokratische Legitimation der den Souvera¨ n repra¨ sentierenden Organe nicht in Frage stehen kann. Zugleich sichert das Einwohnermelderecht auch eher exekutive oder justizielle staatliche Funktionen, indem es der Finanzverwaltung oder den Strafverfolgungsbeho¨ rden oder Gerichten aktuelle Daten u¨ ber die Bu¨ rger zur Verfu¨ gung stellt, die die Beho¨ rden oder Gerichte fu¨ r die Erfu¨ llung ihrer Aufgaben beno¨ tigen. Dabei musste das Bundesmeldegesetz seit seiner Einfu¨ hrung im Mai 2013 nicht nur mehrfach an den rasanten Fortschritt der in den Beho¨ rden eingesetzten Technik angepasst werden. Die neuen technischen Mo¨ glichkeiten warfen und werfen auch erhebliche datenschutzrechtliche Fragen auf, auf die das Bundesmeldegesetz Antworten geben muss. Die europarechtlichen Vorgaben, insbesondere in Bezug auf den unbedingten Schutz personenbezogener Daten vor jeglicher Form des Missbrauchs, waren und sind hier maßgebend. Gleiches gilt fu¨ r die Verbesserung des Zugangs der Bu¨ rger zu den Meldebeho¨ rden im Zuge der Digitalisierungsinitiative der Bundesregierung. Auch hier gibt das Gemeinschaftsrecht der EU den Takt an und zwingt den nationalen Gesetzgeber immer wieder zu Anpassungen des Melderechts. Mein Ziel ist es, Ihnen als Rechtsanwender eine praxisnahe und versta¨ ndliche Unterstu¨ tzung an die Hand zu geben. Mit einem Hauch von Humor und einem Augenzwinkern will ich Ihnen den juristischen Alltag ein wenig erleichtern. Schließlich wissen wir, dass der Teufel oft im Detail steckt – oder besser gesagt, im Kleingedruckten des Bundesmeldegesetzes. Ich hoffe, so einen Mehrwert fu¨ r die praktische Arbeit vor allem in den Meldebeho¨ rden, aber auch bei den Beho¨ rden und Dienststellen zu schaffen, die 7
mit Einwohnermeldedaten arbeiten wollen oder mu¨ ssen. Nicht zuletzt wendet sich der Kommentar aber auch an Richter, Staatsanwa¨ lte und Rechtsanwa¨ lte, die sich im Rahmen gerichtlicher Auseinandersetzungen mit der Materie befassen mu¨ ssen. Bevor ich Ihnen, verehrte Leser, einen hoffentlich hohen Wirkungsgrad mit Hilfe dieses Bu¨ chleins wu¨ nsche, mo¨ chte ich aber auch noch ein paar Worte des Dankes sagen, nicht weil es ho¨ flich ist, sondern weil es mir ein Anliegen ist. Meiner Assistentin in meiner Kanzlei, Frau Madlen Hammock, bin ich zu Dank verpflichtet, denn sie musste mir dort regelma¨ ßig den Ru¨ cken freihalten, damit ich mit diesem Kommentar weiterkam, und hat dafu¨ r den Unmut der Mandanten abbekommen. Das war nicht leicht und steht so auch nicht in der Jobbeschreibung. Mein ganz besonderer Dank gilt aber meiner Frau und meiner Tochter, die es klaglos ertragen haben, wenn ich mich tagelang, vorzugsweise am Wochenende (gelegentlich auch schlecht gelaunt) ins ha¨ usliche Arbeitszimmer zuru¨ ckgezogen habe, um an diesem Kommentar zu arbeiten, anstatt etwas mit der Familie zu unternehmen. Und nun hoffe ich, dass Ihnen die zweite Auflage meines Kommentars ebenso nu¨ tzlich und informativ erscheint wie die erste. Und denken Sie daran: Gesetzesa¨ nderungen mo¨ gen unvermeidlich sein, aber mit einem guten Kommentar an Ihrer Seite sind Sie bestens gewappnet. Nur im Team sind wir stark. Zo¨ gern Sie daher bitte nicht, mich auf Ungenauigkeiten, Fehler oder unbeantwortete Fragen hinzuweisen. Die na¨ chste Auflage wird dann noch besser werden! Neumu¨ nster im Februar 2025, Jo¨ rgen Breckwoldt 8 Vorwort
§ 1 Meldebehçrden Meldebehçrden sind die durch Landesrecht dazu bestimmten Behçrden. bersicht I. Vorbemerkung............................................... Rn. 1 II. Meldebehçrden ............................................. Rn. 2–6 I. Vorbemerkung § 1 BMG greift mit der Nennung der durch Landesrecht bestimmten Meldebeho¨ rden eine sinngema¨ ße Eingangsformulierung aus § 1 Abs. 1 Satz 1 MRRG auf.1) II. Meldebehçrden Das Meldewesen hat sich aus einem urspru¨ nglich sicherheitspolizeilichen Instrument zu einem Informationssystem fu¨ r eine ganze Reihe von kommunalen und staatlichen Dienststellen und Beho¨ rden u¨ ber verwaltungsrelevante Daten der Bu¨ rger entwickelt. Mithilfe der von den Einwohnern erhobenen und in Melderegistern gespeicherten Daten ko¨ nnen unterschiedlichste staatliche Aufgaben erfu¨ llt werden, ohne dass der betroffene Einwohner im Zusammenhang mit der Durchfu¨ hrung der jeweiligen Aufgabe erneut in Anspruch genommen werden muss. Dies dient der Effizienz des Verwaltungshandelns, ist bu¨ rgerfreundlich und tra¨ gt u¨ berdies zur Kosteneinsparung in vielen Sektoren der o¨ ffentlichen Verwaltung bei. Die melderechtlichen Verha¨ ltnisse sind auch Anknu¨ pfungspunkt fu¨ r die Erhebung der Zweitwohnungssteuer, fu¨ r die Schlu¨ sselzuweisungen, fu¨ r das Wahlrecht sowie ggf. auch fu¨ r die Bemessung von Restmu¨ llvolumina im Abfallrecht. Nicht zuletzt erfu¨ llt das Meldewesen eine Dienstleistungsfunktion, indem es mithilft, dass Bu¨ rger miteinander in Kontakt treten oder gegeneinander Anspru¨ che durchsetzen ko¨nnen. Welche Beho¨ rde mit den Aufgaben des Meldewesens betraut wird, haben die La¨ nder eigensta¨ ndig zu bestimmen (Ortspolizeibeho¨ rde, o¨ rtliche Ordnungsbeho¨ rde, Gemeinde, Bezirksamt, Landeseinwohneramt). Das gilt fu¨ r die o¨ rtliche wie die sachliche Zusta¨ ndigkeit (Nr. 1 BMGVwV). Die Beschreibung der Aufgaben und Befugnisse der Meldebeho¨ rde in § 2 BMG (zuvor § 1 Abs. 1 und 2 MRRG) ist von der Festlegung der Meldebeho¨ rden klar getrennt. I Kommentierung BMG §1 17 www.WALHALLA.de 1) Vgl. RegE eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens (MeldFortG) v. 16. 11. 2011, BT-Drs. 17/7746 S. 34; unvera¨ ndert im Innenausschuss, Beschlussempfehlung und Bericht BT-Drs. 17/10158 v. 27. 8. 2012, S. 4, und im Vermittlungsausschuss, BT-Drs. 17/12463 v. 26. 2. 2013. 1 2 3 4 5 6
§ 2 Aufgaben und Befugnisse der Meldebehçrden (1) Die Meldebehçrden haben die in ihrem Zust ndigkeitsbereich wohnhaften Personen (Einwohner) zu registrieren, um deren Identit t und deren Wohnungen feststellen und nachweisen zu kçnnen. (2) Die Meldebehçrden f hren zur Erf llung ihrer Aufgaben Melderegister. Diese enthalten Daten, die bei der betroffenen Person erhoben, von çffentlichen Stellen bermittelt oder sonst amtlich bekannt werden. (3) Die Meldebehçrden erteilen Melderegisterausk nfte, wirken nach Maßgabe dieses Gesetzes oder sonstiger Rechtsvorschriften bei der Durchf hrung von Aufgaben anderer çffentlicher Stellen mit und bermitteln Daten. (4) Die Meldebehçrden d rfen personenbezogene Daten, die im Melderegister gespeichert werden, nur nach Maßgabe dieses Gesetzes oder sonstiger Rechtsvorschriften verarbeiten. Daten nicht meldepflichtiger Personen d rfen nur verarbeitet werden, wenn die betroffene Person in die Datenverarbeitung eingewilligt hat. bersicht I. Vorbemerkungen............................................ Rn. 1–4 1. Gesetzesmaterialien ........................................... Rn. 1–2 2. Einfu¨hrung.................................................... Rn. 3–4 II. Einwohnerregistrierung (§ 2 Abs. 1 BMG)................... Rn. 5–7 1. Einwohner .................................................... Rn. 5 2. Beherbergungssta¨ tte, Krankenha¨ user, Heime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 6 3. Registrierung.................................................. Rn. 7 III. Melderegister (§ 2 Abs. 2 BMG) ............................. Rn. 8–13 1. Fu¨ hren von Melderegistern (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BMG). . . . . . . . . . . . . Rn. 8–11 2. Inhalt der Melderegister (§ 2 Abs. 2 Satz 2 BMG). . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 12–13 2.1 Quelle des Melderegisters...................................... Rn. 12 2.2 Umfang des Melderegisters .................................... Rn. 13 IV. Melderegisterausk nfte (§ 2 Abs. 3 BMG) .................. Rn. 14–15 1. Aufgaben (§ 2 Abs. 3 BMG).................................... Rn. 14 2. Mitwirkung (§ 2 Abs. 3 BMG).................................. Rn. 15 V. Befugnis zur Verarbeitung personenbezogener Daten (§ 2 Abs. 4 BMG)............................................. Rn. 16–35 1. Unbedingte Bindung an das Datenschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 16–22 1.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 17 1.2 Aktuelle europa¨ische Entwicklung.............................. Rn. 18–19 1.3 Neue Grundsa¨ tze fu¨ r die Datenverarbeitung nach der DS-GVO . . Rn. 20 1.4 Bundesdeutsche Anpassungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 21–22 §2 Kommentierung BMG I 18 www.WALHALLA.de
2. Daten meldepflichtiger Einwohner (§ 2 Abs. 4 Satz 1 BMG). . . . . . Rn. 23–33 2.1 Befugnis durch Rechtsnorm.................................... Rn. 23–24 2.2 Verarbeitung von Daten ....................................... Rn. 25–27 2.3 Erhebung von Daten........................................... Rn. 28 2.4 Verarbeiten von Daten......................................... Rn. 29 2.5 Nutzung von Daten............................................ Rn. 30 2.6 Lohnsteuerkarte/Bundeszentralamt fu¨ r Steuern. . . . . . . . . . . . . . . . . . Rn. 31–33 3. Daten nicht meldepflichtiger Einwohner (§ 2 Abs. 4 Satz 2 BMG) ....................................... Rn. 34–35 I. Vorbemerkungen 1. Gesetzesmaterialien § 2 BMG beschreibt die Aufgaben und Befugnisse der Meldebeho¨ rden und fu¨ hrt inhaltlich § 1 MRRG fort.1) Unberu¨ hrt bleibt die Befugnis der La¨ nder und Gemeinden, den Meldebeho¨ rden im Rahmen ihrer Organisationshoheit weitere Aufgaben zuzuweisen (Nr. 2.1 BMGVwV). Durch das Zweite Gesetz zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 – 2. DSAnpUG-EU – vom 20. 11. 20192) wurden in § 2 Abs. 4 Satz 1 BMG die Wo¨ rter „erheben, verarbeiten oder nutzen“ durch ein schlichtes „verarbeiten“ ersetzt. Der § 2 Abs. 4 Satz 2 BMG wurde neu gefasst: „Daten nicht meldepflichtiger Personen du¨ rfen nur verarbeitet werden, wenn die betroffene Person in die Datenverarbeitung eingewilligt hat.“ 2. Einf hrung In § 2 BMG werden die Aufgaben und Befugnisse der Meldebeho¨ rden im Hinblick auf den Zweck des Melderegisters definiert. Dabei setzen die Regelungen Mindeststandards, die durch Landesrecht noch erweitert werden ko¨ nnen, indem den Meldebeho¨ rden weitere Aufgaben zugewiesen werden. Zu den Aufgaben der Meldebeho¨ rden geho¨ ren die Registrierung der in ihrem Zusta¨ ndigkeitsbereich wohnhaften Einwohner, das Fu¨ hren des Registers und das Erteilen von Registerausku¨ nften. Wenn auch in § 2 Abs. 4 BMG in der urspru¨ nglichen Fassung ein rudimenta¨ rer Datenschutz angedeutet war, ergab sich mit dem Ablauf der Frist zur Umsetzung der Verordnung (EU) 2016/679 in nationales Recht die Notwendigkeit, die Befugnisse der Meldebeho¨ rden zur Verarbeitung der Daten von nach dem Gesetz nicht meldepflichtiger Personen I Kommentierung BMG §2 19 www.WALHALLA.de 1) Vgl. RegE eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens [MeldFortG] v. 16. 11. 2011, BT-Drs. 17/7746 S. 34; unvera¨ ndert im Innenausschuss, Beschlussempfehlung und Bericht BT-Drs. 17/10158 v. 27. 8. 2012, S. 4, und im Vermittlungsausschuss, BT-Drs. 17/12463 v. 26. 2. 2013. 2) BGBl. I S. 1626. 1 2 3 4
EU-rechtskonform einzuschra¨ nken. Die Verordnung (EU) 2016/679 ist auch besser bekannt unter dem Namen Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO). II. Einwohnerregistrierung (§ 2 Abs. 1 BMG) 1. Einwohner In § 2 Abs. 1 BMG definiert das Gesetz die im Zusta¨ ndigkeitsbereich der Meldebeho¨ rden wohnhafte Person im Klammersatz als „Einwohner“ und fu¨hrt damit gleichzeitig einen geschlechtsneutralen Begriff ein, ohne das Gesetz durchga¨ ngig zu a¨ ndern. Als Einwohner ist dabei jede natu¨ rliche Person zu verstehen, die im Zusta¨ ndigkeitsbereich der Meldebeho¨ rde einen Wohnsitz hat. 2. Beherbergungsst tte, Krankenh user, Heime Wohnhaft sind auch die in §§ 29, 32 BMG genannten Personen, da sonst keine Meldepflicht entstehen und auch keine Ausnahme hiervon zugelassen werden ko¨nnte. 3. Registrierung Registrierung ist die Eintragung in ein Verzeichnis (vgl. lat. regesta Verzeichnis und regerere eintragen). III. Melderegister (§ 2 Abs. 2 BMG) 1. F hren von Melderegistern (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BMG) Einwohnermeldedaten werden von jeher in einer von der Meldebeho¨ rde gefu¨ hrten Datei gespeichert. Als Bezeichnung fu¨ r diese Datei hat sich seit den Urspru¨ ngen des Meldewesens der Begriff „Melderegister“ erhalten. § 1 Abs. 1 Satz 3 MRRG griff diese historische, im Bewusstsein der Bevo¨ lkerung verankerte Bezeichnung auf, sie wird in § 2 Abs. 2 BMG fortgefu¨ hrt. Diese Vorschrift la¨ sst offen, ob diese Melderegister in automatisierter oder noch in herko¨ mmlicher (manueller) Weise mithilfe von Karteikarten gefu¨ hrt werden. Das Melderegister ist kein o¨ ffentliches Register, das o¨ ffentlichen Glauben genießt. Daher sind falsche Angaben strafrechtlich keine mittelbare Falschbeurkundung i. S. d. § 271 StGB.3) Falsche Angaben werden in landesrechtlichen Bußgeldtatbesta¨ nden sanktioniert. Melderegister ist jede geordnete Sammlung der Einwohnerdaten in elektronischer Form zur automatisierten Datenverarbeitung. Es ist eine automatisierte Datei im Sinne der allgemeinen Datenschutzgesetze. Zum Melderegister geho¨ ren auch Einwohnerdatenbesta¨ nde, die die Meldebeho¨ rden bei anderen Stellen im Rahmen der Auftragsdatenverarbeitung fu¨ hren lassen. Das Gleiche gilt grundsa¨ tzlich fu¨ r die Daten weggezogener oder verstorbener Personen (Nr. 2.2.1 BMGVwV). §2 Kommentierung BMG I 20 www.WALHALLA.de 3) AG Bremen, Beschl. v. 1. 4. 2005 – 73 (75) Ds 120 Ss 7826/01. 5 6 7 8 9 10
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