Innovatives Forderungsmanagement für Kommunen Michael Moericke Ein Praxishandbuch zur Optimierung von Prozessen, Liquidität und Bürger- kommunikation Ideale Arbeitshilfe für die Digitalisierung und Automatisierung des Forderungsmanagements
WISSEN FÜR DIE PRAXIS • AKTUELL • PRAXISGERECHT • VERSTÄNDLICH www.walhalla.de „Zahlungsmoral ist, was wir zulassen“ Die kommunalen Finanzen bilden das Fundament für eine nachhaltige und leistungs- fähige Haushaltsführung. Sie entscheiden darüber, wie Städte und Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen und ihre Zukunft gestalten können. Ein professionelles Forderungsmanagement ist dafür unverzichtbar. Es ist ein zentrales Element zur Stärkung der Liquidität und zeichnet sich durch Rechtssicherheit, Effizienz und Bürgerorientierung aus. Erforderlich sind eine moderne Organisation und die Digitalisierung der entsprechenden Prozesse. Ein innovatives Forderungsmanagement beschränkt sich jedoch nicht auf die reine Einziehung offener Beträge. Es umfasst auch die präventive Vermeidung von Forderungsausfällen, eine transparente Kommunikation mit Schuldnern sowie die konsequente Nutzung von Kennzahlen zur Steuerung und Kontrolle. Das Handbuch „Innovatives Forderungsmanagement für Kommunen“ richtet sich an Beschäftigte der Kommunalverwaltung, die sich mit dem Thema Forderungsmanagement befassen und nach neuen, innovativen Lösungen aus der Praxis suchen. Zusammenhänge und Regelungen werden darin anschaulich und leicht verständlich erklärt. Zahlreiche Praxisbeispiele, Checklisten und Formulierungshilfen erleichtern die Umsetzung in der Praxis. Informieren Sie sich insbesondere über… • Grundlagen des Forderungsmanagement • Psychologie im Forderungsmanagement • Bedeutung und Elemente eines effektiven Forderungsmanagements • Kreislauf und Prozess des Forderungsmanagements • Kennzahlen im Forderungsmanagement • Hinweise und Vorgehensweisen aus der Praxis Michael Moericke ist selbstständiger Berater und seit über 40 Jahren im Fachgebiet Forderungsmanagement tätig. Aufgrund seiner langjährigen Erfahrung in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Sektor – darunter in verschiedenen Führungspositionen – verfügt er über umfassende Kenntnisse und ein tiefes Verständnis im Umgang mit Forderungen sowie in der Gestaltung moderner Forderungsmanagementprozesse. ISBN 978-3-8029-1517-8 € 52,95 [D]
5 www.WALHALLA.de XI X IX VIII VII VI V IV III II I Vorwort 25 Einführung: Kommunales Forderungsmanagement 37 Psychologie im Forderungsmanagement 51 Basis eines effektiven Forderungsmanagements: Buchführung und Bilanzierung 61 Kreislauf und Prozess des Forderungsmanagements 107 Dimensionen des Forderungsmanagements 119 Betrachtung des Forderungsmanagements aus betriebswirtschaftlicher Sicht 165 Kennzahlen im Forderungsmanagement: Definition, Berechnung, Optimierung 177 Vertiefende Betrachtung und Handlungshinweise 185 Weitere Hinweise aus der Praxis 237 Insolvenzüberwachung 271 Schnellübersicht
6 www.WALHALLA.de XV XIV XIII XII Hilfsmittel 285 Anhang 299 Literaturverzeichnis 330 Stichwortverzeichnis 331
Vorwort 25 www.WALHALLA.de Vorwort „Zahlungsmoral ist, was wir zulassen!“ Dieses Handbuch sollten Sie gründlich lesen, wenn Sie einen für die meisten Verwaltungen neuen Ansatz für das Forderungsmanagement suchen oder dazu Anregungen aus der Praxis erhalten möchten. Zum besseren Verständnis einige Bemerkungen zu meiner Person: Seit Mitte der 1970er-Jahre beschäftige ich mich mit dem Einzug von Forderungen der unterschiedlichsten Gläubiger. Am Anfang war ich für Banken und Sparkassen (von der kleinen Kontoüberziehung bis zur millionenschweren Industrie- und Gewerbefinanzierung) tätig. Ich beschäftigte mich mit Krediten, die ohne Sicherheiten gewährt wurden, bis zu komplexen Sicherheiten – und damit Bewertungsthemen von Forderungen, Grundstücken, Fahrzeugen bis hin zu Schiffen und Flugzeugen. Weiter ging es mit Forderungsportfolios aus den Bereichen Versorgung, Telekommunikation und Verwaltung mit sehr großen Stückzahlen im eher unteren Bereich der Einzelforderungshöhe und schließlich von Versicherungs- und Industriekonzernen. Alle hatten ein gemeinsames Interesse, es ging darum, möglichst viel der offenen (notleidenden) Forderungen zu realisieren. Eine Prämisse war dabei, so wenig gutes Geld wie möglich der Realisierung des schlechten Geldes hinterherzuwerfen. In den 1970er-Jahren wurden diese Anforderungen seitens der Vorstände noch relativ einfach formuliert: „Wir möchten für jede ausgegebene Mark drei Mark zurückhaben!“ Nachdem sich diese Anforderung noch relativ gut umsetzen ließ, haben sich diese Ansprüche zwischenzeitlich deutlich verändert. In der Konsequenz führte dies dazu, dass mit der Bearbeitung notleidender Forderungen Geld verdient werden sollte, was auch mit sehr guten Ergebnissen gelang. In den 2010er-Jahren kam es dazu, dass auch einzelne Vertreter der öffentlichen Verwaltungen – im Zusammenhang mit der Einführung der doppelten Buchhaltung – feststellten, dass sie auf großen Forde
Vorwort 26 www.WALHALLA.de rungsbeständen saßen. Hierbei trat zutage, dass sie eigentlich nicht so recht wussten, wie sie mit den Forderungsbeständen umgehen sollten, um diese ordnungsgemäß zu bewirtschaften. Ich hatte das Glück, einen Landrat zu treffen, der bereit war, neue Wege zu gehen und mit Traditionen und der Vergangenheit zu brechen. Das Ergebnis dieses neuen Weges möchte ich Ihnen in diesem Handbuch näherbringen und schon jetzt darauf hinweisen, dass dieser Weg – gerade in der öffentlichen Verwaltung – noch lange nicht zu Ende ist. Aber dazu später mehr. Der größte Teil der in den Verwaltungen zu bearbeitenden Forderungen haben eine öffentlich-rechtliche Grundlage in der föderalen Gesetzgebung. Dies kann zweifellos Vorteile mit sich bringen, aber auch Herausforderungen: Vorteile: – Vielfalt und regionale Autonomie → Jedes Bundesland kann eigene Gesetze erlassen und Regelungen anpassen. – Machtverteilung und Kontrolle → keine zentrale Macht, sondern geteilte Verantwortung – Bürgernähe → Entscheidungen können besser an regionale Bedürfnisse angepasst werden. Herausforderungen: – uneinheitliche Regelungen → unterschiedliche Bildungssysteme, Verwaltungsvorschriften und Gesetze – lange Entscheidungswege → viele Abstimmungen zwischen Bund und Ländern notwendig – finanzielle Ungleichheiten → Länderfinanzausgleich sorgt oft für politische Konflikte. Die föderale Struktur Deutschlands sorgt für eine dezentrale Organisation des Staates, in deren Rahmen die Bundesländer eigene Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnisse haben. Dadurch wird regionale Vielfalt ermöglicht, aber es entstehen auch Herausforderungen in der Koordination und Finanzierung zwischen Bund und Ländern.
Vorwort 27 www.WALHALLA.de Vor diesem Hintergrund beruht ein großer Teil der umgesetzten neuen Wege auf dem Landesrecht des Bundeslandes Hessen. Wobei die anderen Bundesländer hier in vielen Bereichen bereits nachziehen. Andererseits gibt es auch Entwicklungen, bei denen die übrigen Bundesländer durchaus einen Vorsprung errungen haben. Der Bürger, der eigentliche Souverän und sprichwörtliche „Kunde“ i. S. d. Verwaltungsprodukte, wechselt im Kontext des Forderungsmanagements die Rolle. Er wird zum „Schuldner“ des Gläubigers „kommunale Verwaltung“. Der Autor, Michael Moericke
28 www.WALHALLA.de Gastvorwort von Arne Schneider Innovatives Forderungsmanagement für Kommunen Die effiziente Bewirtschaftung der Ressourcen ist eine der zentralen Herausforderungen moderner Kommunalverwaltungen. Mehr denn je ist die Bewirtschaftung von Forderungen der öffentlichen Hand ein zentraler Erfolgsfaktor für die nachhaltige Haushaltswirtschaft von Städten und Gemeinden. Ein effektives Forderungsmanagement erhöht die Liquidität der Kommune. Das vorliegende Fachbuch „Innovatives Forderungsmanagement für Kommunen“ möchte neue Wege aufzeigen, wie Städte und Gemeinden ihre offenen Forderungen professionell, rechtssicher und bürgernah bewirtschaften können. Es verbindet bewährte Grundlagen mit aktuellen Ansätzen aus der Praxis und stellt die Besonderheiten des kommunalen Umfelds in den Mittelpunkt. Die föderale Struktur Deutschlands, die Vielfalt der Rechtsgrundlagen und die spezifischen Herausforderungen der öffentlichen Verwaltung werden dabei ebenso berücksichtigt wie die Chancen der Digitalisierung und der kontinuierlichen Prozessoptimierung. Ein modernes Forderungsmanagement ist weit mehr als die reine Einziehung offener Beträge. Es umfasst die präventive Vermeidung von Forderungsausfällen, die transparente Kommunikation mit Schuldnerinnen und Schuldnern sowie die konsequente Nutzung von Kennzahlen zur Steuerung und Kontrolle. Ziel ist es, die Zahlungsbereitschaft zu fördern, Risiken zu minimieren und die Ressourcen der Verwaltung optimal einzusetzen – zum Wohle der Allgemeinheit. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat in den vergangenen Jahren zahlreiche Maßnahmen zur Modernisierung und Digitalisierung des Forderungsmanagements ergriffen. Insbesondere vor dem Hintergrund eines zunehmenden Fachkräftemangels ist eine medienbruchfreie und effiziente Organisation des Forderungsmanagements zwingend.
Gastvorwort von Arne Schneider 29 www.WALHALLA.de Dieses Buch richtet sich an alle, die Verantwortung für das kommunale Forderungsmanagement tragen und nach innovativen, praxistauglichen Lösungen suchen. Es soll Anregungen geben, den Wandel aktiv zu gestalten und die Zukunftsfähigkeit der eigenen Organisation zu sichern. Eine starke Kommune braucht ein gutes Forderungsmanagement. *** Zur Person: Arne Schneider ist Amtsleiter (Haushaltsdirektor) des Amts für Haushalt und Aufgabenplanung in der Behörde für Finanzen und Bezirke der Freien und Hansestadt Hamburg.
5. Forderungen in der Bilanz 75 www.WALHALLA.de III – als Teil des (Umlauf-)Vermögens – untergliedert im Forderungsspiegel (Anhang zum Jahresabschluss) ▪ kurzfristige Forderungen (bis zu einem Jahr) ▪ mittelfristige Forderungen (ein bis fünf Jahre) ▪ langfristige Forderungen (mehr als fünf Jahre) – praktische Probleme der Forderungserfassung ▪ Massengeschäft mit zahlreichen Forderungsarten ▪ Erfassung dezentraler und zum Teil nicht eingebuchter Forderungen ▪ Forderungsverwaltung zum Teil in verschiedenen IT-Systemen ▪ keine umfassende Abbildung bewertungsrelevanter Sachverhalte in den Systemen Die Forderungserfassung ist ein komplexer Prozess, der viel Aufwand und präzise Abstimmung erfordert. Die Unsicherheiten bei der Bewertung und der Erfassung zum richtigen Zeitpunkt stellen praktische Herausforderungen dar, die eine kontinuierliche Überwachung und Anpassung erfordern. Finanzhaushalt Kommunale Bilanz Ergebnishaushalt Aktiva Passiva Einzahlungen Anlagevermögen Eigenkapital Erträge – Umlaufvermögen Sonderposten – Auszahlungen ARAP Rückstellungen Aufwendungen = Finanzmittelsaldo nicht durch EK gedeckter Finanzbedarf Verbindlichkeiten = Ergebnissaldo PRAP Tabelle 5: Finanz-, Bilanz- und Ergebnishaushalt Der Ausweis der Forderungen in der Bilanz setzt die doppelte Buchführung voraus.
III. Basis eines effektiven Forderungsmanagements 76 www.WALHALLA.de III 5.8 Entwicklung der Einführung der Doppik Die Doppik (doppelte Buchführung in Konten) wurde in Deutschland von verschiedenen Bundesländern eingeführt, um eine modernisierte und transparente Haushaltsführung zu ermöglichen. Der Bund ist dieser Entwicklung leider noch nicht gefolgt. Auch hier gibt es aktuell eine Reihe von Initiativen, die den Bund und damit die Bundesbehörden auffordern, auch auf die doppische Buchhaltung zu wechseln. Die Doppik hat die Kameralistik (eine vereinfachte Buchführungsmethode) in vielen Bereichen abgelöst. Der Stand der Einführung kann jedoch variieren, da vor dem Hintergrund des Föderalismus jedes Bundesland eigenständig entscheidet, ob und wie es die Doppik einführt. Modell Bundesland Status vollständige Einführung der Doppik Baden-Württemberg seit 2010 für Kommunen verpflichtend Bayern Kommunen konnten bis 2024 zwischen Doppik und einer erweiterten Kameralistik wählen; Doppik ist zunehmend Standard. Brandenburg seit 2009 Doppik für Kommunen vorgeschrieben Hessen Doppik für Kommunen seit 2009 verpflichtend Mecklenburg-Vorpommern Kommunen nutzen seit 2012 die Doppik. Niedersachsen seit 2012 Doppik in der Kommunalverwaltung Nordrhein-Westfalen Kommunen sind seit 2009 zur Doppik verpflichtet. Rheinland-Pfalz Doppik seit 2009 eingeführt Saarland seit 2009 Umstellung auf die Doppik Sachsen-Anhalt Doppik für Kommunen seit 2013
5. Forderungen in der Bilanz 77 www.WALHALLA.de III Modell Bundesland Status Sonderregelungen oder andere Modelle Berlin verwendet die Doppik für kommunale Haushalte; Landesebene kombiniert Doppik und Kameralistik. Bremen vollständige Nutzung Hamburg Vorreiter in der Doppik Einführung und umfassende Nutzung Schleswig-Holstein verwendet weiterhin Kameralistik, hat aber die erweiterte Kameralistik eingeführt Sachsen verwendet weiterhin Kameralistik, hat aber die erweiterte Kameralistik eingeführt Thüringen Es handelt sich um ein Optionsmodell auf freiwilliger Basis. Tabelle 6: Stand Einführung der Doppik in den Bundesländern9 Die Einführung der Doppik war Teil der umfassenden Reformen zur Haushaltsmodernisierung und soll eine bessere Steuerung, Transparenz und Vergleichbarkeit der Haushalte ermöglichen. Die genaue Ausgestaltung und der Zeitpunkt der Umsetzung variieren jedoch stark zwischen den Bundesländern. Die Doppik hat in der öffentlichen Verwaltung in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Der Wechsel von der Kameralistik zur Doppik ist ein zentraler Bestandteil moderner Verwaltungsreformen, die auf Transparenz, Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit abzielen. Im Folgenden werden die Hintergründe, die Funktionsweise, die Vorteile und die Herausforderungen der doppelten Buchhaltung in der öffentlichen Verwaltung ausführlich erläutert. 5.9 Ausblick und Perspektiven Die Einführung der doppelten Buchhaltung in der öffentlichen Verwaltung ist ein bedeutender Schritt hin zu einer modernen und nachhaltigen Finanzwirtschaft. Obwohl der Übergang mit Herausforderungen verbunden ist, überwiegen langfristig die Vorteile, 9 Quelle: eigene Recherche des Verfassers, Momentaufnahme.
III. Basis eines effektiven Forderungsmanagements 104 www.WALHALLA.de III – Unterhaltsverpflichtungen ▪ Zahlungsverpflichtungen für Kinder oder geschiedene Partner verringern das frei verfügbare Einkommen. 7.3 Externe Einflussfaktoren 7.3.1 Konjunkturelle Entwicklung Wirtschaftliche Krisen können die Arbeitsplatzsicherheit und damit die Bonität beeinträchtigen. Hohe Inflationsraten oder steigende Zinsen können zudem die finanzielle Belastung erhöhen. 7.3.2 Branchenrisiken Personen, die in krisenanfälligen Branchen (z. B. Eventmanagement, Gastronomie) arbeiten, werden risikoreicher eingestuft. 7.3.3 Gesetzliche Rahmenbedingungen Änderungen bei Steuerklassen, Sozialversicherungen oder staatlichen Förderungen können sich auf das verfügbare Einkommen auswirken. 7.4 B onitätseinstufung und Scoringverfahren Zur Bewertung der Kreditwürdigkeit wird oft ein Punktesystem oder Scoringmodell genutzt. Beispiel einer Bonitätsbewertung (Scoringmodell 1 bis 5) Kriterium Gewichtung (%) Score (1 = schlecht, 5 = sehr gut) gewichteter Score Nettoeinkommen 25 % 4 1,0 Arbeitsverhältnis 20 % 5 1,0 Schuldenstand 15 % 3 0,45 Zahlungsverhalten (SCHUFA-Score) 20 % 4 0,8 Wohnsituation 10 % 3 0,3 Unterhaltspflichten 10 % 4 0,4 Gesamtbewertung (1 bis 5) 100 % – 3,95 Tabelle 9: Beispiel einer Bonitätsbewertung
7. Bonität eines Schuldners 105 www.WALHALLA.de III Ein Wert von 3,95 würde auf eine gute Bonität hindeuten, während ein Wert unter 2,5 ein erhöhtes Ausfallrisiko signalisiert. Fazit Die Bonität einer natürlichen Person wird anhand einer Kombination aus finanziellen, persönlichen und verhaltensbezogenen Faktoren beurteilt. Entscheidend sind insbesondere das regelmäßige Einkommen, das Zahlungsverhalten (z. B. SCHUFA-Score), bestehende Schulden und das Verhältnis von Einkommen zu monatlichen Verpflichtungen. Eine umfassende Bewertung hilft Gläubigern, das Ausfallrisiko zu minimieren. Abbildung 3: Gesamtbetrachtung der Bonität eines Schuldners
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